Opini: Ketika Otonomi Hanya Tinggal Nama

Oleh: Ester Theresia Clarita Tallo
Mahasiswi Magister Politik dan Pemerintahan, Universitas Gadjah Mada Yogyakarta.

"Desentralisasi fiskal Indonesia telah berusia lebih dari dua dekade, namun bagi sejumlah daerah, kemerdekaan mengelola keuangan sendiri tidak pernah benar-benar tiba."

POS-KUPANG.COM - Ada yang lucu, dengan Indonesia dalam menjalankan desentralisasi fiskal. 

Reformasi 1998 membuka gerbang besar menuju otonomi daerah dan seluruh naskah akademik kala itu berbicara tentang kemandirian, efisiensi pelayanan publik, serta pengurangan ketimpangan antara daerah Jawa dan luar Jawa yang selama Orde Baru hanya bisa menatap pusat dari kejauhan. 

Dua puluh sekian tahun berlalu. Gerbang itu memang terbuka, hanya saja tidak semua orang benar-benar dipersilakan masuk.

Data selalu berbicara dengan cara yang menyakitkan. Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan mencatat bahwa rata-rata kontribusi Pendapatan Asli Daerah terhadap total pendapatan daerah secara nasional hanya menyentuh angka 19,30 persen. 

Artinya, lebih dari delapan puluh persen pendapatan daerah berasal dari kantong pemerintah pusat. Desentralisasi yang seharusnya melahirkan kemandirian justru memperdalam jurang ketergantungan. 

Baca juga: Opini: Holding Daerah- Mesin Transformasi Menuju Kemandirian Fiskal

Di Nusa Tenggara Timur ( NTT), kondisi ini jauh lebih parah. Kemandirian fiskal provinsi ini hanya berada di angka 41,48 persen, sementara lebih dari 62 persen anggarannya bergantung pada kiriman dari Pusat. 

Selebihnya, 51,11 persen dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah habis tersedot untuk belanja pegawai, menyisakan ruang yang sempit bagi pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur yang selama ini menjadi janji pokok desentralisasi.

Situasi seperti ini tidak terjadi akibat akumulasi kelemahan desain kelembagaan, insentif yang keliru, dan kapasitas birokrasi daerah yang tidak pernah sungguh-sungguh diperkuat sejak reformasi bergulir. 

Studi-studi terdahulu, dari Hofman dan Kaiser hingga Blane Lewis, telah lama memperingatkan bahwa desentralisasi di Indonesia lebih banyak memindahkan beban daripada mendistribusikan kekuasaan. 

Anggaran daerah membengkak di sektor aparatur, sementara pelayanan publik yang menjadi inti dari seluruh semangat desentralisasi itu berjalan di tempat.

Pemerintah pusat tidak tinggal diam. Pada tahun 2022, lahirlah Undang-Undang Nomor 1 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, yang lebih dikenal dengan UU HKPD. 

Undang-undang ini hadir dengan agenda yang terlihat mulia dengan menata ulang mekanisme transfer fiskal, menegakkan standardisasi pajak daerah, dan memperketat pengawasan agar uang negara tidak lagi tergerus oleh birokrasi yang rakus. 

Namun di balik narasi efisiensi dan akuntabilitas itu, Undang-undang ini bukan sekadar pembenahan teknis. Ia adalah pernyataan ulang tentang siapa yang sesungguhnya memegang kendali.

Melalui skema transfer berbasis kinerja, pemerintah pusat kini tidak hanya menentukan berapa banyak uang yang mengalir ke daerah, tetapi juga menentukan perilaku apa yang harus ditunjukkan daerah agar uang itu tetap mengalir. 

Standardisasi pajak daerah memangkas keleluasaan daerah untuk mengatur sumber-sumber pendapatannya sendiri. 

Penguatan mekanisme pengawasan membangun arsitektur kontrol yang jauh lebih halus namun jauh lebih kuat dari sebelumnya. 

Dalam bahasa yang lebih jujur, pemerintah pusat tengah mengonsolidasikan kembali kekuasaannya atas keuangan daerah tanpa perlu mencabut satu pasal pun dari undang-undang otonomi daerah. 

Struktur desentralisasi tetap berdiri kokoh di atas kertas, sementara isinya perlahan dikosongkan.

Para ekonom dan ilmuwan politik menyebut fenomena ini dengan istilah recentralization atau resentralisasi. 

Jonathan Rodden sudah membahasnya dua dekade lalu, mengingatkan bahwa dalam sistem federal maupun desentralisasi, pemerintah pusat hampir selalu menemukan cara untuk mempertahankan cengkeramannya melalui instrumen keuangan. 

Fakta yang terjadi di Indonesia adalah konfirmasi. Dan yang membuat konfirmasi ini terasa lebih menghunjam adalah kenyataan bahwa proses ini tidak berlangsung secara merata. 

Baca juga: Opini: Generasi Cepat Bosan dan Matinya Kedalaman Berpikir

Daerah-daerah dengan kapasitas fiskal yang kuat memiliki ruang gerak yang relatif lebih lapang untuk bernegosiasi dan berinovasi. 

Daerah-daerah seperti Nusa Tenggara Timur, yang hampir seluruh napasnya bergantung pada transfer pusat, hanya bisa menerima ketentuan apa adanya. Resentralisasi ini tidak menyentuh semua pihak dengan tangan yang sama.

Ada satu lagi yang perlu dipahami agar menjadi utuh. Penguatan peran negara dalam mengelola pembangunan bukan gagasan yang lahir dari kekosongan. 

Ia berakar pada apa yang oleh ekonom Brasil Luiz Carlos Bresser-Pereira disebut sebagai new developmentalism, sebuah model pembangunan yang menempatkan negara sebagai sutradara utama pertumbuhan ekonomi. 

Dalam logika ini, kontrol fiskal yang kuat oleh pemerintah pusat adalah keharusan strategis, bukan anomali. 

Eve Warburton bahkan secara khusus mengidentifikasi gejala ini dalam pemerintahan Jokowi bahwa sebuah orientasi kenegaraan yang percaya bahwa kemajuan nasional tidak bisa diserahkan begitu saja kepada kecakapan daerah yang tidak merata.

Masalahnya, di negara yang telah berkomitmen pada desentralisasi, logika ini menciptakan ketegangan yang tidak mudah diselesaikan. 

Ketika negara menguatkan cengkeramannya atas keuangan daerah dengan dalih efisiensi dan pembangunan nasional, ia juga secara bersamaan menyempitkan ruang bagi demokrasi lokal untuk tumbuh. 

Otonomi daerah sejatinya bukan hanya soal siapa yang mengelola uang, tetapi soal siapa yang berhak menentukan prioritas pembangunan di atas tanah yang ia tinggali. 

Ketika prioritas itu semakin banyak ditentukan Pemerintah Pusat, maka desentralisasi pelan-pelan berubah menjadi sandiwara administratif.

Nusa Tenggara Timur bukan sekadar studi kasus yang dipilih secara acak. Ia adalah cermin yang memperlihatkan dengan telanjang apa yang sesungguhnya terjadi ketika desentralisasi bertemu dengan keterbatasan kapasitas lokal dan birahi kontrol dari pusat. 

Di sana, ketergantungan bukan pilihan, melainkan kondisi struktural yang diwariskan dari generasi ke generasi kebijakan. Dan kini, dengan UU HKPD yang memperketat standar dan pengawasan, kondisi itu tidak berkurang, ia hanya berganti wajah.

Tentu saja, tidak ada yang bisa menampik bahwa pengawasan fiskal yang lebih ketat dan transfer berbasis kinerja adalah langkah yang secara teknis masuk akal. 

Daerah-daerah yang memboroskan anggaran untuk aparatur memang perlu dipacu agar bergerak lebih efisien. 

Namun efisiensi yang dipaksakan dari atas, tanpa memperkuat kapasitas kelembagaan daerah dari bawah, hanya akan menghasilkan kepatuhan tanpa pemberdayaan. Dan kepatuhan tanpa pemberdayaan adalah definisi lain dari ketergantungan yang mengeras.

Dua puluh lebih tahun setelah Reformasi, Indonesia masih belum tuntas berdamai dengan pertanyaan yang paling mendasar tentang desentralisasinya sendiri. 

Apakah otonomi daerah adalah tujuan, ataukah sekadar instrumen yang boleh diatur ulang kapan saja pusat merasa perlu? 

Selama pertanyaan ini belum dijawab dengan jujur, selama itulah daerah-daerah seperti Nusa Tenggara Timur akan terus hidup dalam paradoks yang melelahkan secara formal otonom, secara substansial tergantung, dan secara politis tidak berdaya untuk mengubah nasibnya sendiri. (*)

Simak terus berita dan artikel opini POS-KUPANG.COM di Google News