Opini: Negara Beradat, Adat Bernegara

Oleh: Yonatan H.L. Lopo
Dosen Program Studi Ilmu Politik FISIP Undana Kupang, Nusa Tenggara Timur.

POS-KUPANG.COM - Hingga hari ini, hubungan antara adat dan negara tidak pernah tuntas dibahas. 

Setidaknya ini bisa dibaca dari pembahasan RUU Masyarakat Adat yang masih mandeg di DPR RI, padahal sudah masuk prolegnas sejak tahun 2010. 

Pada skala lokal, banyak pemerintah daerah menunjukkan kepedulian terhadap masyarakat adat melalui kebijakan pembentukan lembaga adat di daerah, serta memberi insentif khusus atas peran mereka dalam melestarikan budaya lokal. 

Di Kabupaten Malaka pada masa pemerintahan Bupati Simon Nahak, menerbitkan Peraturan Bupati No 8 tahun 2020, yang berisi tentang pemberian tunjangan atau insentif khusus bagi para tokoh adat di desa, yaitu para fukun, Nain, Loro, dan tokoh-tokoh adat lain atas peran mereka sebagai penjaga marwah adat istiadat orang Malaka. 

Baca juga: Opini: Menakar Gengsi dan Investasi- Dilema Orang Tua dalam Memilih Kampus

Di Kabupaten Kupang di era Bupati Yosef Lede menerbitkan Peraturan Bupati No 22 tahun 2025, yang secara resmi menjadi dasar pembentukan Lembaga Adat Desa (LAD) di 170 desa dan kelurahan di Kabupaten Kupang.

Kita patut berprasangka positif, bahwa sekalipun RUU tentang Masyarakat Adat belum juga menemui titik terang, setidaknya pemerintah daerah sudah berniat baik untuk memuliakan adat melalui perhatiannya pada lembaga-lembaga adat. 

Tetapi dalam kebijakan publik, niat baik saja tidak cukup. Niat baik harus dilakukan dengan cara yang benar. Sebab kalau caranya keliru, hasilnya pasti gagal. Kalau hasilnya gagal, maka dampaknya pasti buruk. 

Untuk menghindari itu, maka kebijakan publik apapun harus ditopang oleh basis kajian akademik yang solid. Meskipun demikian, tulisan ini bukan “palu akademis” yang diniatkan untuk memvonis sebuah kebijakan benar atau salah. 

Akan tetapi, tulisan ini hanyalah diagnosis akademik sementara terhadap berbagai kebijakan pemerintah dalam memperlakukan adat. Sebab jika negara tidak mengatur adat, akan dianggap tidak hadir. 

Tetapi jika negara hadir mengurusi adat, seringkali hadir dengan cara keliru. Kontradiksi dan anomali inilah yang mendasari penulisan artikel ini. 

Duduk dan Mendudukkan

Secara akademik, cara mendudukkan adat sangat dipengaruhi oleh perspektif yang digunakan dalam membaca relasi adat dan negara. 

Secara umum terdapat tiga  lensa-perspektif yang bisa dipakai untuk mendudukkan lembaga adat dalam konteks negara modern. 

Pertama, perspektif modernis cenderung memandang adat sebagai penghambat pembangunan. Adat dikonseptualisasikan sebagai sesuatu tradisi yang kuno dan ketinggalan zaman. 

Adat dianggap sebagai bentuk komunalisme-primitif yang menghambat kemajuan peradaban yang berbasis pada rasionalitas individu. Oleh karena itu harus ada rekayasa sosial sedemikan rupa untuk melenyapkan adat-istiadat. 

Kalaupun ada yang harus dipertahankan, maka itu tidak lebih dari komoditas yang secara atraktif bisa dijual sebagai komoditas wisata kepada para wisatawan, semisal tari-tarian, kain tenun, dan lain sebagainya. 

Kedua, cara pandang romantis yang memandang adat sebagai segala warisan sejarah yang penuh dengan harmoni. 

Adat dipandang sebagai produk peradaban manusia yang mengendap, lalu mengkristal dalam bentuk bahasa, upacara adat, tarian daerah, lagu-lagu, dan tenun adat, dan lain-lain adalah produk asli perkembangan peradaban manusia. 

Adat adalah jaring pengaman sosial paling dasar dari kebutuhan manusia akan eksistensi dirinya. 

Pandangan ini menganggap negara dan juga pasar sebagai entitas yang datang dari luar dan oleh karenannya dipandang sebagai ancaman terhadap eksistensi adat. 

Ketiga, cara pandang moderat yang memandang negara dan adat adalah dua entitas yang saling menyerap satu sama lain. 

Karena karakteristiknya yang tidak statis, maka antara adat dan negara harus didudukkan sebagai entitas yang saling mempengaruhi, menghidupi, dan menghidupkan. Dengan demikian antara adat dan negara bersifat dialektis. 

Di beberapa tempat, bisa jadi negara hanyalah proyeksi daripada adat. Apa yang terjadi di pemerintahan formal hanyalah perpindahan lokus dari apa yang terjadi dalam komunitas adat. 

Sebaliknya, di tempat lain bisa jadi adat hanyalah instrumen teknis negara, demi menaklukan warga untuk kepentingan negara. Hubungan dialektis ini sangat dipengaruhi oleh faktor eksogen mapun endogen. 

Andaikata kita mendudukkan adat dan negara dalam perspektif moderat, maka kita tidak perlu mengaggap entitas negara dan entitas adat sebagai dua hal yang saling menegasikan satu sama lain. 

Yang perlu diperhatikan adalah bagaimana menempatkan lembaga adat secara bermartabat di hadapan pemerintah. Untuk mendudukkan adat secara bermartabat di hadapan negara, ada beberapa pilihan rute. 

Pertama, dari rute politik-pemerintahan, lembaga adat bisa dilihat sebagai informal government. 

Jika adat dipandang sebagai informal government dan pemerintah dianggap sebagai formal government, maka hubungan di antara kedua entitas tersebut bisa jadi saling melengkapi, saling mengadaptasi, saling menggantikan, bahkan bisa jadi saling berkompetisi (Helmke & Levitsky, 2003). 

Hubungan paling ideal di antara kedua entitas ini adalah hubungan yang adaptif dan komplementer. 

Sebab, lembaga adat dan pemerintah tidak bisa saling menggantikan peran masing-masing, apalagi kalau sampai berkompetisi memperebutkan kuasa di wilayahnya. 

Kedua, dari rute hukum tata negara, maka lembaga adat dapat diakui melalui hukum (acknowledge by law) dan atau dibentuk melalui hukum (created by law). 

Secara ideal seharusnya pemerintah mengakui dan menghormati (acknowledge by law) lembaga adat yang sudah ada di masing-masing wiilayah. 

Sebab struktur, fungsi dan kewenangannya sangat berbeda antara satu sistem adat dengan sistem adat yang lain. 

Jikapun ada pranata adat yang sudah tergerus oleh zaman dan perlu dibentuk ulang, maka kewenangan membentuk ulang itu ada pada ranah masyarakat adat berdasarkan kebutuhan. 

Negara hanya perlu mengakui dan menghormati, dan tidak perlu campur tangan membentuk lembaga adat. 

Sebab adat adalah fakta sosiologis-antropologis yang sudah hidup sepanjang peradaban manusia dan berkembang sebelum adanya negara modern. 

Sementara apabila yang dilakukan pemerintah adalah membentuk lembaga adat lewat hukum (created by law), maka lembaga yang terbentuk tersebut hanyalah organisasi korporatis bentukan negara (State Corporatism) yang dibebani fungsi-fungsi pemerintahan tertentu, serta pelaksanaan fungsi tersebut dibiayai lewat APBD/Desa. 

Perlu diingat bahwa kedudukan lembaga adat bukanlah bagian dari struktur organisasi perangkat desa, sehingga kalau lembaga adat diserap ke dalam tubuh birokrasi pemerintah desa, maka yang terjadi adalah imposisi, alias penaklukan secara halus oleh negara atas adat. 

Cara ini bisa menjadi paradoks, sebab niat pemerintah untuk memuliakan adat bisa berakhir dengan melumpuhkan pranata adat.  

Regulasi dan Kewenangan 

Apabila kita sudah mendudukkan adat dengan benar di hadapan negara, maka diskusi harus bergeser pada urusan kewenangan. Sebab kedudukan tanpa kewenangan sama dengan jabatan tanpa kekuasaan. 

Dalam UU Desa No 6 tahun 2014 mengenal empat (4) jenis kewenangan desa, yakni kewenangan lokal berskala desa, kewenangan berdasarkan hak asal-usul, kewenangan berdasarkan tugas pembantuan, dan kewenangan lain-lain yang sah menurut peraturan perundang-undangan. 

Jika kita membicarakan lembaga adat, maka tidak bisa tidak, harus membahas kewenangan berdasarkan hak asal-usul. 

Kewenangan tersebut mencakup kewenangan pengaturan sistem organisasi masyarakat adat, pengelolaan tanah kas desa atau tanah ulayat, serta sistem sosial dan budaya lokal masyarakat. 

Kewenangan-kewenangan tersebut diturunkan dari azas rekognisi dan subsidiaritas. Rekognisi berarti pengakuan dan penghormatan terhadap hak asal-usul dan kewenangan masyarakat desa. 

Sementara Subsidiaritas bermakna distribusi kewenangan secara terbalik. Artinya desa bukan mengurusi sisa kewenangan kabupaten. 

Sebaliknya, semua urusan kewenangan lokal berskala desa harus diselesaikan oleh desa, kecuali yang tidak bisa diselesaikan maka di-delivery ke unit pemerintahan di atasnya. 

Jika kita hendak tegak lurus dengan UU Desa, maka desa harus merumuskan sendiri kewenangan yang merupakan warisan leluhur dan prakarsa asli masyarakat desa yang masih hidup dan berkembang hingga sekarang. 

Pemerintah desalah yang memiliki kewenangan membentuk lembaga adat, berdasarlan sejarah asal-usul desa. Pemerintah kabupaten tidak perlu campur tangan mengurusi struktur dan fungsi lembaga adat, bahkan periodisasi masa kepengurusannya. 

Pemerintah Kabupaten hanya perlu turun tangan dalam konteks konsultasi dan koordinasi, bukan menyediakan template standar dan baku berupa struktur kepengurusan, fungsi dan wewenang, serta masa jabatan. 

Artinya adat tidak bisa ditarik ke dalam rezime administrasi negara. Selain itu, struktur dan fungsi keadatan akan sangat beragam antara satu desa dengan desa lain. 

Bisa jadi beberapa desa memilki sistem keadatan yang sama, karena kesamaan teritori adat. Sebab wilayah teritorial adat tidak selalu berbanding lurus dengan unit administrasi pemerintahan. 

Dalam konstruksi UU Desa, posisi pemerintah daerah adalah mengakui dan menghormati sistem adat istiadat di desa melalui hukum dan peraturan (acknowledge by law). 

Peran pemerintah kabupaten adalah mengakui dan menghormati, bukan membentuk lembaga adat. 

Dalam kerangka informal government, maka lembaga adat harus dimaknai sebagai basis nilai yang hidup dalam praktik politik dan pemerintahan, yang dalam derajat tertentu bisa melengkapi peran dan fungsi pemerintah. 

Perlu digarisbawahi bahwa lembaga adat bukanlah bagian dari struktur organisasi perangkat desa. Oleh karena itu, regulasi negara tentang adat harus dimaknai dalam konteks mengurus, bukan mengatur. 

Sebab jangan sampai pemerintah banyak membentuk dan mengatur lembaga adat, tetapi gagal mengurus masyarakat adat. 

Urgensi RUU Masyarakat Adat

Jika pemerintah hendak serius untuk memuliakan adat, maka yang harus didorong sekarang adalah undang-undang yang mengatur tentang hak-hak masyarakat adat. 

Proteksi terhadap masyarakat adat dan hak-haknya harus diwujudkan dalam undang-undang. 

Pada level pemerintah daerah, pemerintah harus serius mengkaji pembentukan peraturan daerah tentang hak-hak masyarakat adat. 

Menurut saya, isu ini lebih urgent daripada pemerintah menghabiskan energi untuk mengurusi struktur organisasi dan periode masa jabatan lembaga adat, berikut memberikan tugas kepada lembaga adat untuk mengerjakan sesuatu yang sebenarnya bisa dikerjakan oleh perangkat desa. 

Dalam konteks Nusa Tenggara Timur, kebutuhan akan regulasi yang mengatur tentang hak-hak masyarakat adat sangat mendesak karena beberapa alasan. 

Pertama, konflik-konflik agraria yang banyak terjadi seperti di Besipae dan kawasan Gunung Mutis (Kabupaten TTS), serta di Waesano, Poco Leok, dan Labuan Bajo (Kabupaten Manggarai Barat) dan di tempat-tempat lain adalah indikasi dari posisi masyarakat adat yang sangat lemah di hadapan negara. 

Kebanyakan kasus-kasus tersebut menempatkan masyarakat adat secara head to head dengan pemerintah dan korporasi, yang dalam kebanyakan kasus selalu dimenangkan oleh pemeritah dan atau perusahaan. 

Masyarakat adat tidak punya sumber daya yang cukup untuk berdiri secara setara dihadapan pemerintah dan juga perusahaan. Mereka seringkali hanya menjadi objek yang diminta patuh atas nama kehendak untuk membangun oleh pemerintah.  

Kedua, kalaupun pemerintah daerah hendak membentuk lembaga khusus yang mengurus adat, maka yang harus dikerjakan oleh lembaga atau organisasi tersebut adalah melakukan identifikasi, verifikasi, dan validasi terhadap hak-hak masyarakat adat yang masih hidup dan berkembang sampai saat ini di daerahnya masing-masing. 

Hal ini penting sebagai langkah awal menuju pengakuan dan penghormatan terhadap hak-hak masyarakat adat melalui undang-undang. 

Hal ini lebih penting daripada pemerintah membentuk lembaga atas nama adat untuk memberikan legitimasi terhadap berbagai program pemerintah yang mungkin bersinggungan dengan masyarakat adat. 

Sebab lembaga adat bukanlah kepanjangan tangan pemerintah untuk memobilisasi warga untuk melegitimasi agenda pembangunan. (*)

Simak terus berita dan artikel opini POS-KUPANG.COM di Google News