Opini: Paradoks Fiskal dan Ancaman Rasionalisasi PPPK

Oleh: Habde Adrianus Dami
Institut Kebijakan Publik dan Penganggaran (KUPANG Institut), Nusa Tenggara Timur.

POS-KUPANG.COM - UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yang diberlakukan 1 Januari 2027. 

UU itu memuat klausul pembatasan proporsi belanja pegawai daerah tidak melampaui 30 persen dari total APBD.

Di berbagai daerah, pembatasan belanja pegawai mulai diterjemahkan sebagai kebutuhan untuk melakukan rasionalisasi PPPK. 

Bahkan, muncul kekhawatiran ribuan PPPK terancam diberhentikan karena pemerintah daerah tidak mampu menjaga rasio belanja pegawai di bawah ambang batas yang ditentukan.

Baca juga: Opini: Busuk Buah

Menurut Gubernur NTT, (Kompas, 8/3/2026), implikasi beleid tersebut, 9.000 PPPK (pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja) terancam diberhentikan. 

Pandangan berbeda datang dari Bupati TTU, yang kemungkinan tidak memenuhi  beleid tersebut (Pos Kupang, 9/3/2026).

Pada titik ini, perdebatan mengenai efesiensi belanja pegawai, dan ancaman pemberhentian PPPK, memantik kontroversial sekaligus dilematis. 

Antara menjaga disiplin fiskal daerah dan menjamin keberlanjutan reformasi birokrasi yang menyangkut aspek hukum, manajemen ASN, dan pelayanan publik.

Problem struktural

Menurut UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. ASN, terdiri dari PNS dan PPPK. 

Dalam struktur anggaran, keduanya sama-sama masuk dalam komponen belanja pegawai. 

Konsekuensinya, ketika jumlah PPPK meningkat, rasio belanja pegawai otomatis naik.

Padahal, negara mendorong pengangkatan PPPK sebagai bagian dari upaya penataan tenaga honorer, untuk memperbaiki struktur birokrasi dan kualitas pelayanan publik. 

Tetapi pada saat yang sama membatasi ruang fiskal daerah untuk membiayainya, dengan harapan terjadi pergeseran orientasi anggaran dari bureaucratic spending menuju public service. Secara kebijakan, kedua tujuan tersebut sebenarnya logis.

Namun, persoalannya saat kebijakan pembatasan belanja pegawai berhadapan dengan agenda reformasi aparatur sipil negara. 

Di sinilah muncul problem struktural yang memberikan efek domino: Pertama, kekhawatiran masa depan PPPK yang direkrut melalui proses seleksi yang memenuhi primsip akuntabilitas dan legalitas serta dijanjikan sebagai bagian dari reformasi birokrasi. 

Kedua, ada potensi penurunan kualitas pelayanan publik. Sebagian besar PPPK ditempatkan pada sektor-sektor strategis seperti pendidikan, kesehatan, dan layanan teknis pemerintahan. 

Jika jumlah tenaga ini dikurangi secara signifikan, beban kerja aparatur yang tersisa akan meningkat dan pada akhirnya dapat mempengaruhi kualitas layanan kepada masyarakat. 

Ketiga, aparatur sipil merupakan salah satu kelompok dengan daya beli yang relatif stabil. Pendapatan mereka berkontribusi terhadap perputaran ekonomi lokal.

Inilah paradoks. Ketika negara membutuhkan stabilitas politik, solusinya jumlah pegawai ditambah. Ketika negara membutuhkan stabilitas fiskal, solusinya jumlah pegawai dikurangi. 

Artinya, kebijakan kepegawaian seringkali lahir dari tekanan politik, bukan dari perencanaan fiskal yang matang.

Dan pihak yang paling mudah dikorbankan adalah PPPK, karena statusnya tidak sekuat ASN. 

Dalam bahasa ekonomi politik, PPPK menjadi shock absorber fiskal yakni kelompok yang pertama terkena dampak ketika anggaran bermasalah.

Dengan demikian, pemerintah pusat menetapkan batasan belanja pegawai maksimal 30 persen secara normatif rasional, tetapi secara struktural problematik ini merupakan refeksi belum tuntasnya reformasi desain penganggaran daerah.

Paradoks fiskal

Struktur APBD sangat rigid karena sebagian besar pendapatan daerah bergantung pada pemerintah pusat terutama DAU, DAK dan DBH. 

Dalam kondisi ini komponen belanja pegawai sulit dikendalikan karena bersifat mandatory spending.

Selain itu, penetapan batas 30 persen untuk seluruh daerah mengandung asumsi bahwa semua pemerintah daerah memiliki kondisi fiskal yang relatif sama. 

Padahal, realitasnya sangat berbeda. Daerah dengan PAD tinggi memiliki ruang fiskal yang luas. 

Sementara daerah dengan PAD rendah dan bergantung pada transfer pusat akan sulit menyesuaikan diri.

Dalam teori ekonomi politik, kondisi ini mencerminkan vertical fiscal imbalance, yaitu ketidakseimbangan antara kewenangan belanja dengan kapasitas belanja. 

Pemerintah daerah diberi tanggungjawab pelayanan publik yang luas, tetapi sumber pendapatannya sangat terbatas dan bergantung pada transfer dana pusat.

Ironisnya, ketika transfer tidak cukup fleksibel untuk menutup beban belanja pegawai, maka pembatasan belanja menjadi instrumen yang secara teknokratis terlihat sehat, tetapi secara politik dan administratif problematik.

Selain itu, kebijakan ini juga memperlihatkan kecenderungan resentralisasi terselubung dalam tata kelola fiskal daerah. 

Setelah dua dekade desentralisasi, pemerintah pusat semakin memperketat kontrol terhadap struktur APBD melalui berbagai regulasi, mulai dari mandatory spending, batas defisit, hingga pembatasan belanja pegawai. 

Secara normatif, kontrol ini dimaksudkan untuk menjaga disiplin fiskal. Namun secara politik, hal ini mengurangi esensi  otonomi daerah.

Apabila reformasi dilakukan setengah hati, yang terjadi bukan efisiensi, melainkan pemindahan beban dari pusat ke daerah, dari negara ke pegawai dan dari perencanaan ke improvisasi. 

Dan ketika itu terjadi, disiplin fiskal tidak lagi menjadi instrumen perbaikan, tetapi berubah menjadi ironi kebijakan yang harus dibayar oleh mereka yang paling sedikit memiliki kekuasaan dalam proses pengambilan keputusan.

Paradoks fiskal ini bukan sekedar soal efisiensi anggaran, melainkan cerminan dari desain desentralisasi yang belum selesai, relasi kekuasaan fiskal yang timpang, dan praktik politik anggaran yang lebih sering didorong oleh kebutuhan jangka pendek daripada keberlanjutan keuangan negara.

Jalan tengah

Dalam era otonomi daerah, pemerintah pusat banyak melimpahkan banyak urusan pemerintahan kepada daerah, termasuk penyediaan layanan kesehatan, pendidikan dan administrasi publik. 

Namun pelimpahan wewenang tersebut tidak diikuti dengan diskresi fiskal yang memadai.

Akibatnya pemerintah daerah harus menjalankan dua tekanan sekaligus: memenuhi kewajiban pelayanan publik yang semakin besar, sekaligus menjaga rasio belanja pegawai agar tidak melampaui batas yang ditetapkan secara nasional.

Lebih luas lagi, kondisi ini menunjukkan adanya ketidaksinkronan antara kebijakan fiskal nasional dan kebutuhan riil di daerah. 

Daerah memikul tanggungjawab yang besar, tetapi tidak sepenuhnya memiliki kendali atas sumber daya fiskalnya.

Lingkaran tekanan tersebut dapat menciptakan spiral defensif dalam kebijakan fiskal daerah.  

Fiskal yang rapuh mendorong efisiensi belanja daerah secara ketat; efisiensi belanja daerah yang terlalu keras memicu risiko sosial dan ekonomi dan meningkatnya risiko memaksa pemerintah kembali mengetatkan anggaran. 

Yang terjadi bukan penguatan kapasitas fiskal, melainkan penyesuaian yang terus-menerus yang mahal dalam jangka panjang.

Karena itu, mencari jalan tengah kebijakan yang lebih fleksibel dan adaptif agar tujuan dsiplin fiskal tidak bertabrakan dengan agenda reformasi birokrasi: 

Pertama, pemerintah dapat memberikan masa transisi bagi daerah yang proporsi belanja pegawainya masih tinggi. Penyesuaian struktur anggaran tidak mungkin dilakukan secara instan. 

Kedua, perlu dipertimbangkan skema pembiayaan bersama (bunder sharing) antara pemerintah pusat dan daerah untuk gaji PPPK (dana transfer khusus). Sehingga, pemerintah daerah tidak menanggung seluruh beban fiskal dari kebijakan nasional tersebut. 

Ketiga, perlu peninjauan kembali klasifikasi belanja pegawai dalam konteks pelayanan publik. 

Gaji PPPK sektor pendidikan, kesehatan dan layanan teknis dapat diperlakukan sebagai belanja pelayanan dasar, bukan murni belanja birokrasi, (perubahan nomenklatur belanja).

Pada akhirnya, persoalan belanja pegawai bukan sekedar soal angka 30 persen, melainkan soal bagaimana negara menyeimbangkan disiplin fiskal dengan tanggung jawab pelayanan publik. 

Jika tidak dikelola secara fleksibel dan koordinatif, batas tersebut dapat berubah dari instrumen penguatan keuangan daerah menjadi paradoks kebijakan yang justru menghambat reformasi birokrasi dan melemahkan pelayanan kepada masyarakat. (*)

Simak terus berita dan artikel opini POS-KUPANG.COM di Google News