Opini: Menjaga Prosedur, Menegakkan Sistem Merit

Membaca Polemik Pengisian Sekda Kabupaten Ngada dalam Perspektif Hukum Administrasi

Oleh: Yulius Riba
Tokoh muda NTT, pemerhati masalah sosial dan politik yang berdomisili di Jawa Timur.

POS-KUPANG.COM - Polemik mengenai pengisian jabatan Sekretaris Daerah (Sekda) Kabupaten Ngada memperlihatkan satu persoalan mendasar dalam praktik administrasi pemerintahan daerah: bagaimana memahami batas kewenangan antara kepala daerah sebagai Pejabat Pembina Kepegawaian (PPK) dan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. 

Dalam ruang publik, perdebatan sering kali bergerak ke wilayah opini politik atau preferensi personal. 

Namun dalam flatform negara hukum, persoalan semacam ini seharusnya dibaca melalui kerangka norma hukum, doktrin administrasi negara, dan prinsip sistem merit yang menjadi fondasi manajemen aparatur sipil negara.

Baca juga: Opini: Sekda Ngada, Politik Kewenangan dan Batas-Batas Legalitas

Sekretaris Daerah merupakan pimpinan tertinggi birokrasi daerah yang bertugas mengoordinasikan seluruh perangkat daerah, memastikan kebijakan kepala daerah berjalan secara administratif, serta menjaga kesinambungan manajemen pemerintahan. 

Karena posisi ini sangat strategis, hukum mengatur secara ketat mekanisme pengisiannya agar tidak menjadi ruang transaksi politik atau keputusan yang semata-mata didasarkan pada kedekatan personal.

Kerangka hukum pengangkatan Sekda dapat ditemukan dalam beberapa peraturan perundang-undangan. 

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menegaskan bahwa Sekretaris Daerah merupakan pejabat pimpinan tinggi yang diangkat oleh kepala daerah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang aparatur sipil negara. 

Pengaturan teknisnya kemudian terdapat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil sebagaimana diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2020, yang menegaskan bahwa pengisian jabatan pimpinan tinggi harus dilakukan melalui mekanisme seleksi terbuka berbasis sistem merit.

Prinsip meritokrasi ini merupakan fondasi manajemen birokrasi modern. James Q. Wilson menjelaskan prinsip tersebut sebagai berikut:

“Sistem merit bertujuan memastikan bahwa jabatan publik diisi oleh individu yang dipilih berdasarkan kompetensi, bukan loyalitas politik.”
(James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It, Basic Books, 1989)

Dalam konteks Indonesia, prinsip ini telah menjadi norma hukum yang mengikat. 

Hal tersebut ditegaskan dalam Pasal 1 angka 22 serta diperkuat dalam Pasal 2 dan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara, yang memandatkan bahwa seluruh penyelenggaraan manajemen ASN harus didasarkan pada Sistem Merit, yakni pengelolaan pegawai berdasarkan kualifikasi, kompetensi, kinerja, dan integritas tanpa intervensi latar belakang politik.

Dengan kerangka ini, proses pengisian jabatan Sekda dimulai melalui seleksi terbuka oleh panitia seleksi independen. 

Panitia ini menilai para kandidat berdasarkan berbagai indikator profesional seperti rekam jejak jabatan, kompetensi manajerial, integritas, pengalaman birokrasi, dan kualifikasi pendidikan. 

Setelah proses tersebut selesai, panitia seleksi menyampaikan tiga nama calon terbaik kepada Pejabat Pembina Kepegawaian (PPK), yaitu kepala daerah.

Ketentuan ini ditegaskan dalam Pasal 121 Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017:

“Panitia seleksi menyampaikan 3 (tiga) nama calon Pejabat Pimpinan Tinggi Pratama yang terpilih kepada PPK.” (Pasal 121 ayat 1).

Selanjutnya, “PPK memilih 1 (satu) nama dari 3 (tiga) nama calon sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk ditetapkan sebagai Pejabat Pimpinan Tinggi Pratama.” (Pasal 121 ayat 2)

Ketentuan ini menunjukkan bahwa tahap pertama merupakan penilaian profesional oleh panitia seleksi, sedangkan tahap kedua merupakan kewenangan administratif kepala daerah sebagai PPK untuk menentukan satu calon yang akan diangkat. 

Kewenangan kepala daerah untuk memilih satu dari tiga calon merupakan kewenangan atribusi yang diberikan langsung oleh peraturan perundang-undangan, sehingga secara doktriner tidak dapat digantikan oleh preferensi pejabat lain.

Persoalan kemudian muncul ketika ketentuan ini bersinggungan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah, khususnya Pasal 104 yang menyatakan:

“Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota diangkat dan diberhentikan oleh Bupati/Wali Kota dengan persetujuan Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.”

Frasa “dengan persetujuan gubernur” sering menjadi sumber polemik dalam praktik pemerintahan daerah. 

Pertanyaannya adalah apakah persetujuan tersebut memberi kewenangan kepada gubernur untuk menentukan pilihan kandidat, ataukah hanya merupakan mekanisme pengawasan administratif. 

Untuk menjawabnya, doktrin hukum administrasi negara memberikan penjelasan mengenai konsep persetujuan (goedkeuring). 

Dalam teori pengawasan administratif yang dikembangkan oleh Philipus M. Hadjon, persetujuan merupakan bentuk pengawasan preventif yang dilakukan sebelum suatu keputusan administratif memperoleh daya laku penuh.

Hadjon menjelaskan:

“Pengawasan preventif adalah pengawasan yang dilakukan sebelum suatu keputusan atau tindakan pemerintah memperoleh kekuatan berlaku, yang dimaksudkan untuk mencegah terjadinya pelanggaran hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan.” (Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press)

Pengawasan itu bertujuan memastikan bahwa keputusan administratif yang diambil oleh organ pemerintahan tidak bertentangan dengan hukum sebelum keputusan itu dilaksanakan. 

Dengan demikian, persetujuan gubernur tidak dimaksudkan untuk menggantikan kewenangan kepala daerah dalam menentukan pilihan kandidat, melainkan untuk memastikan bahwa proses yang ditempuh telah sesuai dengan ketentuan hukum.

Pandangan ini juga sejalan dengan pemikiran Bagir Manan, yang menegaskan bahwa mekanisme persetujuan dalam sistem otonomi daerah tidak boleh digunakan untuk mematikan kewenangan atribusi pemerintah daerah. 

Jika kewenangan tersebut telah dijalankan sesuai prosedur hukum, maka penolakan tanpa alasan hukum yang rasional dapat dikategorikan sebagai tindakan sewenang-wenang (willekeur) serta melanggar Asas Proporsionalitas dalam Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB).

Namun demikian, persetujuan gubernur tidak dapat dipahami sebagai formalitas administratif belaka. 

Dalam praktik pemerintahan, terdapat sejumlah kasus di mana gubernur menolak memberikan persetujuan karena ditemukan masalah dalam proses seleksi. 

Penolakan tersebut umumnya berkaitan dengan tiga kondisi utama: adanya dugaan pelanggaran prosedur seleksi, potensi konflik kepentingan, atau Pertimbangan Teknis dari Badan Kepegawaian Negara (BKN) yang belum dipenuhi.

Hal ini menunjukkan bahwa persetujuan gubernur tetap memiliki fungsi korektif dalam sistem administrasi pemerintahan. 

Pengawasan tersebut dimaksudkan untuk memastikan bahwa proses pengisian jabatan benar-benar berjalan sesuai prinsip merit dan tidak menyimpang dari ketentuan hukum yang berlaku. 

Karena itu, batas kewenangan gubernur perlu dipahami secara jelas: gubernur melakukan pengujian terhadap legalitas keputusan dan kepatuhan prosedur, bukan penilaian atas preferensi personal terhadap figur tertentu.
Dengan kata lain, gubernur menguji proses, bukan selera.

Dalam konteks regulasi, hubungan antara PP Nomor 18 Tahun 2016 dan PP Nomor 11 Tahun 2017 harus dipahami secara proporsional. 

Meskipun bersifat komplementer, prinsip sistem merit dalam UU ASN 2023 menjadi norma dominan yang membatasi ruang diskresi politik. 

Artinya, meskipun terdapat mekanisme persetujuan administratif, keputusan substantif tetap harus berpijak pada hasil seleksi merit yang profesional.

Dalam sistem administrasi negara yang sehat, setiap pejabat memiliki fungsi yang jelas.

Panitia seleksi memastikan penilaian objektif. Kepala daerah menjalankan kewenangan atribusinya sebagai PPK. Gubernur menjalankan fungsi pengawasan preventif. 

Sementara itu, Badan Kepegawaian Negara (BKN), sebagai instansi pengawas pasca-penghapusan KASN, menjaga agar seluruh proses bebas dari intervensi politik.

Pada akhirnya, kualitas penyelenggaraan pemerintahan tidak ditentukan oleh siapa yang menang dalam polemik kewenangan, tetapi oleh sejauh mana setiap keputusan publik diambil secara rasional, transparan, dan tunduk pada hukum. 

Di situlah prinsip negara hukum menemukan maknanya yang paling konkret: kekuasaan dibatasi oleh prosedur, dan jabatan publik ditentukan oleh kompetensi, bukan preferensi. (*)

Simak terus berita POS-KUPANG.COM di Google News