Opini: Quo Vadis Negara Hukum?

Catatan atas Penggusuran Paksa di Ende

Oleh: Yulius Riba
Pemerhati masalah hukum dan sosial politik yang berdomisili di Surabaya.

POS-KUPANG.COM - Penggusuran paksa warga di Jalan Irian Jaya, Kabupaten Ende, beberapa waktu lalu menyisakan satu pertanyaan hukum yang mendasar yakni sampai sejauh mana pemerintah daerah dapat menggunakan kewenangannya dalam sengketa tanah?

Pemerintah daerah Ende menyatakan bahwa pengosongan lahan dilakukan setelah sebelumnya diberikan surat peringatan dan permintaan pengosongan kepada warga, tetapi para penghuni tidak bersedia meninggalkan lokasi. 

Di sisi lain, warga menolak tindakan tersebut karena menilai penggusuran dilakukan secara sepihak tanpa putusan pengadilan.

Baca juga: Bupati Ende Debat Panas Dengan Mahasiswa Soal Aksi Penggusuran di Jalan Irian Jaya

Dalam konteks konstitusional, persoalan ini sesungguhnya bergeser dari sekadar sengketa tanah menuju pertanyaan yang jauh lebih fundamental: 

"Apakah pemerintah daerah dapat melakukan penggusuran paksa tanpa melalui proses peradilan?" 

Berdasarkan berbagai keterangan yang beredar, para penghuni telah menempati lokasi tersebut sejak sekitar tahun 1970 secara terbuka dan terus-menerus. 

Sementara itu, sertifikat atas nama Pemerintah Daerah Ende diterbitkan pada tahun 2002.

Fakta ini tentu belum otomatis menentukan siapa pemilik sah tanah. Status hak atas tanah tetap harus dibuktikan melalui mekanisme hukum di pengadilan. 

Namun secara yuridis, keberadaan penguasaan fisik nyata (feitelijke macht) yang berlangsung puluhan tahun menunjukkan bahwa persoalan ini jauh melampaui perkara administratif biasa.

Dalam praktik hukum agraria dan peradilan perdata Indonesia, penguasaan fisik nyata yang berlangsung lama, terbuka, dan terus-menerus bukanlah fakta yang dapat diabaikan begitu saja. 

Karena itu, keberadaan warga di lokasi sengketa tetap merupakan fakta hukum yang harus diuji secara independen melalui proses peradilan.

Dalam sistem hukum Indonesia, perlu dibedakan secara tegas antara:

(1) hak atau klaim kepemilikan atas tanah; dan 
(2) kewenangan melakukan pengosongan paksa.

Pemerintah daerah dapat saja mengklaim suatu bidang tanah sebagai aset daerah. Sertifikat hak atas tanah juga merupakan alat bukti yang kuat menurut hukum pertanahan Indonesia. 

Pemerintah bahkan dapat menyampaikan surat peringatan atau permintaan pengosongan kepada pihak yang menguasai lahan.

Akan tetapi, persoalan hukumnya bukan semata-mata terletak pada ada atau tidaknya sertifikat, melainkan pada apakah tindakan pengosongan paksa dapat dilakukan secara sepihak tanpa mekanisme peradilan.

Di sinilah prinsip negara hukum menjadi penting. Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menegaskan: “Negara Indonesia adalah negara hukum.”

Konsekuensi dari prinsip tersebut adalah bahwa seluruh penggunaan kekuasaan negara harus tunduk pada hukum, termasuk ketika pemerintah berhadapan dengan warga dalam sengketa tanah.

Sistem konstitusional modern tidak hanya menuntut adanya kewenangan, tetapi juga mensyaratkan prosedur hukum yang sah, pengawasan yudisial, serta perlindungan hak warga negara.

Dalam berbagai pemikirannya, seperti Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia dan Gagasan Negara Hukum Indonesia, Jimly Asshiddiqie menekankan bahwa inti negara hukum bukan sekadar keberadaan undang-undang, melainkan pembatasan kekuasaan agar tidak berkembang menjadi kesewenang-wenangan (arbitrary power).

Baca juga: Opini: Merawat Res Publica, Melawan Res Privata

Dalam kerangka constitutionalism, kekuasaan administratif tidak dapat dijalankan semata-mata berdasarkan klaim kewenangan, tetapi harus tunduk pada mekanisme hukum yang dapat diuji secara independen.

Pandangan serupa terlihat dalam pemikiran Satjipto Rahardjo yang menempatkan hukum bukan sekadar alat kekuasaan, melainkan instrumen perlindungan manusia dan keadilan sosial. 

Karena itu, penggunaan kekuasaan koersif negara tanpa mekanisme hukum yang fair berpotensi menggeser hukum dari alat perlindungan menjadi alat pemaksaan.

Dalam konteks penggusuran di Jalan Irian Jaya, Pasal 195 HIR pada prinsipnya menempatkan pelaksanaan eksekusi di bawah perintah dan pimpinan Ketua Pengadilan. 

Norma ini menunjukkan bahwa pengosongan paksa pada prinsipnya merupakan tindakan eksekutorial yang berada dalam ranah yudisial.

Memang, pemerintah dapat berpendapat bahwa tindakan tersebut merupakan bentuk penertiban administratif atas aset daerah. 

Pemerintah juga dapat mendasarkan tindakannya pada kewenangan administratif tertentu, termasuk prinsip contrarius actus, yakni kewenangan pejabat administrasi untuk mencabut atau menertibkan tindakan administrasi yang berada dalam lingkup kewenangannya.

Namun, prinsip itu tidak dapat secara otomatis dijadikan dasar untuk melakukan pengosongan fisik secara sepihak terhadap warga yang telah lama menguasai objek sengketa.

Ketika tindakan administratif telah berubah menjadi penggunaan kekuasaan koersif negara terhadap penguasaan fisik warga, maka tindakan itu pada substansinya telah memasuki ranah eksekutorial yang memerlukan kontrol yudisial.

Dengan demikian, surat peringatan administratif tidak dapat disamakan dengan putusan pengadilan yang memiliki kekuatan eksekutorial.

Pandangan ini sejalan dengan praktik yurisprudensi Mahkamah Agung. Dalam Putusan Mahkamah Agung No. 341 K/Sip/1971, Mahkamah Agung menegaskan bahwa pengambilan atau penguasaan objek sengketa secara sepihak tanpa proses hukum tidak dibenarkan dalam negara hukum. 

Dalam praktik peradilan perdata, Mahkamah Agung juga secara konsisten menempatkan Ketua Pengadilan Negeri sebagai otoritas yang berwenang memimpin pelaksanaan eksekusi pengosongan.

Karena itu, sekalipun pemerintah merasa memiliki dasar hak atas tanah, penggunaan tindakan pemaksa terhadap penghuni lahan tetap harus tunduk pada mekanisme hukum yang sah dan kontrol yudisial.

Prinsip ini sebenarnya berlaku umum dalam hukum Indonesia. Bahkan seseorang yang merasa sebagai pemilik sah tanah tidak serta-merta diperbolehkan membongkar rumah atau mengusir penghuni secara sepihak. 

Hukum pada prinsipnya melarang tindakan main hakim sendiri (eigenrichting).

Dalam negara modern, penggunaan paksaan pada prinsipnya dimonopoli oleh negara, tetapi pelaksanaannya tetap harus tunduk pada hukum dan pengawasan peradilan.

Apabila seseorang melakukan pembongkaran atau pengosongan tanpa prosedur hukum, tindakannya dapat digugat sebagai Perbuatan Melawan Hukum berdasarkan 
Pasal 1365 KUHPerdata.

Prinsip yang sama berlaku terhadap pemerintah. Sebagai organ negara, pemerintah justru terikat lebih ketat pada asas legalitas, due process of law, dan pembatasan kewenangan administratif.

Dalam perspektif UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, setiap tindakan pemerintah wajib didasarkan pada kewenangan yang sah dan tidak boleh melampaui batas kewenangan yang diberikan oleh hukum. 

Undang-undang ini juga melarang penyalahgunaan wewenang dalam tindakan pemerintahan.

Karena itu, ketika pemerintah daerah mengklaim tanah sebagai aset daerah, menyatakan pihak lain tidak berhak menguasai, lalu melakukan penggusuran paksa tanpa putusan pengadilan, maka muncul problem hukum yang serius yakni apakah tindakan tersebut telah sesuai dengan prinsip due process of law dan batas kewenangan administratif yang diperbolehkan oleh hukum?

Dalam teori hukum modern dikenal asas nemo judex in causa sua — tidak seorang pun boleh menjadi hakim dalam perkaranya sendiri.

Dalam konteks administrasi negara, asas ini penting untuk mencegah keadaan di mana pihak yang memiliki kepentingan dalam suatu sengketa sekaligus menjalankan tindakan pemaksaan tanpa pengawasan yudisial.

Persoalan penggusuran paksa ini juga berkorelasi erat dengan dimensi hak asasi manusia. 

Penggusuran paksa tidak hanya menyangkut sengketa tanah, tetapi juga menyentuh hak konstitusional warga negara atas rasa aman dan tempat tinggal yang layak.

Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 menegaskan bahwa setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat.

Sementara Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 menjamin hak setiap orang atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil. 

Adapun Pasal 28G ayat (1) UUD 1945 menegaskan hak setiap orang atas perlindungan diri pribadi, keluarga, dan rasa aman.

Dalam perspektif HAM modern, penggusuran paksa tanpa prosedur hukum yang memadai berpotensi dikualifikasikan sebagai pelanggaran hak asasi manusia. 

Risiko itu semakin besar apabila tindakan dilakukan tanpa putusan pengadilan, tanpa kesempatan pembelaan yang adil, tanpa mekanisme keberatan yang efektif, serta tanpa perlindungan terhadap hak dasar warga terdampak.

Prinsip-prinsip HAM internasional, termasuk yang tercermin dalam International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) yang telah diratifikasi Indonesia melalui UU No. 11 Tahun 2005, juga menempatkan hak atas tempat tinggal layak sebagai bagian dari hak fundamental warga negara.

Bahkan Committee on Economic, Social and Cultural Rights dalam General Comment No. 7 menegaskan bahwa forced eviction pada prinsipnya tidak boleh dilakukan secara sewenang-wenang dan harus memenuhi standar: konsultasi yang memadai, pemberitahuan yang layak, akses terhadap upaya hukum, serta perlindungan terhadap martabat manusia.

Karena itu, penggunaan kekuasaan koersif negara tanpa prosedur hukum yang memadai tidak hanya menimbulkan persoalan administrasi pemerintahan, tetapi juga berpotensi melanggar hak asasi manusia.

Hak atas tempat tinggal memang tidak otomatis berarti seseorang memperoleh hak kepemilikan atas setiap tanah yang ditempatinya. 

Namun dalam sistem hukum yang menjunjung due process, kehilangan tempat tinggal melalui penggusuran paksa tetap harus dilakukan melalui prosedur hukum yang adil, proporsional, dan menghormati martabat manusia.

Karena itu, jalur yang paling sesuai dengan prinsip negara hukum adalah pemerintah mengajukan gugatan atau permohonan melalui pengadilan. 

Pengadilan kemudian memeriksa legalitas penguasaan tanah, dan apabila telah terdapat putusan berkekuatan hukum tetap, pelaksanaan eksekusi dilakukan melalui mekanisme peradilan.

Dengan prosedur demikian, hak semua pihak tetap terlindungi dan penggunaan kekuasaan negara tetap berada dalam batas hukum.

Sebaliknya, apabila penggusuran paksa dilakukan tanpa putusan pengadilan, tindakan tersebut berpotensi dipersoalkan melalui gugatan Perbuatan Melawan Hukum, pengujian tindakan administrasi pemerintahan, maupun pengaduan pelanggaran hak asasi manusia.

Ini tentu tidak otomatis berarti para penghuni adalah pemilik sah tanah tersebut. 

Sengketa mengenai status hak atas tanah tetap merupakan persoalan tersendiri yang memerlukan pembuktian lebih lanjut. 

Namun dalam negara hukum, sekalipun pemerintah meyakini dirinya benar secara administratif, penggunaan kekuasaan koersif terhadap warga tetap harus tunduk pada due process of law.

Pada akhirnya, perkara Jalan Irian Jaya menyentuh persoalan paling mendasar dalam negara hukum yaitu bagaimana negara menggunakan kekuasaan terhadap warga.

Sebab ukuran utama negara hukum bukan terletak pada seberapa besar kekuasaan negara, melainkan pada seberapa jauh negara bersedia membatasi dirinya sendiri di hadapan hukum ketika menggunakan kekuasaan terhadap warga negara. (*)

Simak berita, artikel opini atau cerpen POS-KUPANG.COM di Google News