Kebijakan Manajemen Bencana, Kemasan Baru Isi Lama?

Sebagaimana Sumatera Barat mencapai prestasi dalam regulasi formal kebencanaan, bahkan menurut hemat penulis lebih maju, namun kertas-kertas kebijakan formal tersebut terbukti tidak mampu berkontribusi banyak pada pengurangan kerentanan masyarakat, khususnya kerentanan fisik rumah dan gedung, pribadi maupun publik. Gempa di Sumatera Barat 2009 maupun Yogyakarta 2006 hingga Flores 1992 menunjukkan secara tegas bahwa orang meninggal secara terpaksa karena ditindis rumah yang jatuh.

Sebagai catatan tambahan, tidak semua rumah runtuh. Bila di Padang dan Padang Pariaman diperkirakan kurang dari 20% infrastruktur yang runtuh, gempa Flores 1992 khususnya di Kabupaten Sikka dan Ende, paling sedikit 30% infrastruktur mengalami kerusakan, entah rusak total hingga rusak ringan.


Seperti Kotak Hitam

Bencana mirip kecelakaan pesawat, di mana rahasianya bukan terletak pada imajinasi keliru kesadaraan naif tentang bencana sebagai hukuman Tuhan. Sebaliknya, hanya ketika kotak hitam itu dibuka, maka rahasia dari jejak pikir para penasihat teknis baik di level gubernur, DPRD hingga bupati bisa terbongar. Untuk NTT, ada baiknya kita 'curi' kotak hitam tersebut dan mengecek rahasia berupa logika penanganan bencana di NTT.

Oleh Media Indonesia diberitakan "NTT Antisipasi Gempa Bumi." Beberapa kutipan langsung pernyataan Gubernur NTT berbunyi sebagai berikut: "Kita terus melakukan sosialisasi kepada masyarakat," "Diharapkan dari sosialisasi ini, masyarakat akan lebih siap jika terjadi bencana," "Hampir semua pejabat di NTT menerima layanan melalui SMS, sehingga jika terjadi gempa dapat segera ditanggulangi secara cepat." Kesan pertama penulis adalah tidak ada perbedaan mendasar dengan kualitas kebijakan sebelumnya.

Anda bisa mengatakan Media Indonesia bias dan salah kutip. Karena itu, marilah kita berziarah pada teks dokumen Perda No. 3/2009 tersebut. Perda tersebut tidak memiliki kata-kata kunci berkaitan peran BPBD seperti mitigasi kecuali 'pencegahan' dalam kategori kegiatan pra-bencana. Kata 'pencegahan' adalah kata yang problematik dan sangat utopis yang memberikan sinyal keliru bahwa fenomena-fenomena seperti gempa dapat dicegah. Pencegahan gempa tidak dikenali dalam studi bencana kecuali mitigasi gempa. Hal ini berlaku juga bagi konteks bencana yang dipicu kejadian geologis. Hal ini membuat penulis tergoda mengatakan bahwa kebijakan kebencanaan di NTT intinya kemasan baru tapi isi kadaluarsa.


Status Quo Manajemen Risiko

Pengembangan pengetahuan mitigasi bencana, khususnya mitigasi gempa di NTT, berlatar belakang gempa Flores 1992 yang berkombinasi dengan tsunami serta berdampak pada meninggalnya 2.000-an orang. Data kerusakan bervariasi dari 13.000 hingga 15.000 gedung yang hancur di Sikka saja. Angka kasar berada pada 30% kerusakan. Investasi pembangunan yang dihasilkan dari filosofi 'distribusi kesejahteraan' dalam bentuk material selama 5 kali putaran Pelita era Soeharto di Sikka, sebagian besar habis ditelan bumi. Komentar Frans Seda, mantan anggota Kabinet Pelita Pertama, yang dikutip Tabloid Dian Januari 1993 adalah bahwa "Flores Kembali ke Pra Pelita" alias mundur 25 tahun ke belakang. Sebagian wilayah pantai utara Sikka, rekonstruksi tidak selesai dalam 16 tahun.

Pertanyaan yang perlu diajukan adalah bagaimana perubahan kebijakan formal di tingkat nasional dan propinsi mampu dirasakan oleh akar rumput? Walaupun ada perubahan di berbagai aras, namun tidak memadai. Contoh, jumlah SK IMB dikeluarkan di Kabupaten Sikka periode 2005-2006 yang hanya berkisar 30-40% dari periode 1996-1997. Retribusi IMB didisain agar menggemukkan PAD. Seperti yang tercantum pada bagian penjelasan Perda Retribusi IMB No 11/1999 Kabupaten Sikka : bila sebuah produk disain rumah dengan nilai estimasi anggaran Rp 75 juta, maka cost yang berasosiasi dengan perizinan rumah tembok bata (dengan hitungan detail berupa koofisien status, luas bangunan, tinggi bangunan, klasifikasi daerah, koofisien kelas jalan dan kelas bangunan serta guna bangunan) bisa mencapai Rp 2,2 juta di pusat kota atau Rp 700 ribu di pinggiran kota, atau Rp 250.000 di daerah terpencil. Cost tentu bisa lebih karena birokrat kita bukan birokrat Weberian di Jerman yang semua keputusan pelayanan publik didasarkan pada rasionalitas yang prosedural. Artinya, cost bisa lebih tinggi karena moral hazard dalam bentuk suap masih sering terdengar.

Keuntungan PAD yang didapat dari retribusi IMB bisa jadi menjadi semacam penghalang atau dis-insentif  bagi kalangan bawah untuk mendapatkan (informasi, pengetahuan tentang) rumah yang aman. Dampak dari beratus pihak yang membangun rumah tanpa discreening faktor disain kegempaan ataupun faktor kekuatan alam lainnya seperti angin akan membayar mahal hingga miliaran rupiah beberapa tahun ke depan ketika alam menguji kekuatan bangunan-bangunan tersebut melalui gempa besar baik anggaran respon darurat maupun rehabilitasi dan kehilangan kesempatan pembangunan seperti yang bisa disaksikan di Padang, Jogjakarta, Nias, Alor, Papua, hingga Flores 1992.

Marilah bersikap jujur. Bagi kalangan pekerja pemerintah (PNS) yang tinggal daerah klasifikasi pinggiran kota, bahkan daerah Kota Maumere, tidak semua membangun rumah dengan target durasi sistematis dan singkat. Bahkan PNS yang mungkin saja bertugas menyidik para 'pembangkang' IMB juga mendirikan bangunan pribadi tanpa IMB dengan proses yang familiar bagi kita dari NTT yakni membangun dengan proses yang lama yakni membutuhkan waktu 1-3 tahun untuk rumah ukuran sedang dengan pola menabung sedikit gaji yang kecil kemudian dibelikan dua-tiga kemasan portland cement beserta material lainnya tiap minggu, sedikit demi sedikit hingga selesai. Hasilnya adalah bisa ditebak, yakni kualitas bangunan yang rendah. Untuk melegalkannya, proses pemutihan IMB pun disodorkan.

Riset dosen Unwira termasuk beberapa skripsi mahasiswa teknik Unwira yang mengevaluasi bangunan-bangunan lolos IMB di Maumere menemukan bahwa rata-rata mencapai lebih dari 40an persen tidak layak secara teknis untuk memenuhi kriteria tahan gempa. Hal ini karena baik arsitektur maupun pejabat IMB belum paham teknis mitigasi gempa bagi gedung dan rumah dengan acuan terkini.

Lalu apa solusinya? Hapuskan retribusi IMB? Bisa ya secara tegas. Tapi itu saja tidak cukup. Harus ada reformasi birokrasi dan sistem yang korup seperti proses perizinan yang berbelit, panjang dan makan waktu. Kalau bisa sistim satu pintu, termasuk satu pintu dengan lembaga penanganan bencana di daerah sebagai bukti janji 'sosialisasi' pada masyarakat secara rutin dan kontinyu. Itu pun belum cukup karena pemda di semua kabupaten di NTT wajib menyediakan 'open house' rutin dengan membuka kantor dari jam 08.00-14.00 untuk program konsultasi membangun rumah tahan bencana atau tahan gempa baik di kota maupun di kecamatan.


Sejarah studi mitigasi di NTT

Bagi mereka yang di-training atau belajar tentang perencanaan pemukiman, tentunya paham bahwa di Indonesia dan negara-negara berkembang, mayoritas stok perumahan yang ada di kota-kota dibuat sendiri oleh penguhi dan/atau pemiliknya yang juga beraneka ragam tingkat informasi, pengetahuan, daya beli serta kemauan beli, kualitas bangunan yang seragam dan tahan gempa menjadi tantangan tersendiri. Di desa-desa di NTT, bisa dipastikan di atas 95% adalah hasil dari bangunan langsung dari rakyat akar rumput.

Hal ini tentu berbanding terbalik dengan kondisi di negara-negara maju. Kondisi seperti ini menuntut kreativitas kebijakan publik termasuk aparat-aparat yang paham bagaimana situasi di akar rumput dan detail teknis pelaksanaan kebijakan mitigasi yang paling berpeluang dipatuhi rakyat. Pemerintah tentunya harus belajar dari lembaga-lembaga missi di Sikka tentang bagaimana melakukan pendidikan informal pertukangan menurut peraturan bangunan tahan gempa yang terbaru.

Kalangan engineer atau ahli teknik bangunan sipil adalah makhluk yang dididik dalam aliran realisme. Dalam mendisain rumah tahan gempa, mereka hidup bukan degan mitos membangun rumah yang mampu tahan terhadap semua jenis kekuatan gempa, sebaliknya rumah bisa didisain sehingga ketika terjadi gempa berkekuatan besar bangunan tidak berperilaku sekonyong-konyong runtuh tanpa memberikan waktu yang cukup agar penghuninya bisa menyelamatakan diri dari runtuhan bangunan. 

Riset-riset mitigasi Unwira (yang sempat di rintis Pak Hendrikus Rani sejak 1987 (gempa Pantar) hingga gempa Flores 1992 merupakan modal awal peletakan studi bencana di NTT. Mata kuliah mitigasi gempa di Teknik Unwira mungkin tepat berusia hampir 15 tahun per September 2009 dan mungkin yang tertua di Indonesia Timur tanpa dikenali secara nasional, dan sebagai catatan yang paling mandiri tanpa kemewahan dukungan donor sebagaimana kita lihat di kalangan LSM NTT. Walupun banyak pengetahuan baru diproduksi dalam rentang waktu tersebut, filosofi dasar dari pengetahuan mitigasi tetap sama.

Tantangannya adalah bagaimana pengetahuan teknis bisa dikonversi ke dalam kebijakan publik dan proteksi sosial yang kemudian dilaksanakan oleh birokrasi level teknis. Hambatan-hambatan internal seperti kualitas birokrasi, penempatan birokrat yang tidak berbasis kemampuan tapi sebaliknya berbasis kongsi serta nepotisme seringkali membuat upaya mitigasi menemui jalan buntu.

Dalam konteks kebijakan publik, termasuk kebijakan proteksi sosial seperti mitigasi gempa, institusi (institutions) menentukan hidup mati seseorang dan bukan Tuhan maupun alam (Mary Douglas, 1986). Singkat saja, karena bukan Tuhan dan bukan pula alam yang membangun rumah yang runtuh menimpa penghuninya. *


Kandidat Ph.D pada Universitas Bonn, Jerman, dengan disertasi Disaster Risk Governance, anggota Forum Academia NTT, alumnus Teknik Unwira 1999