Dilema Dua Komunitas: Perjanjian Negara Berbahasa Portugis Mungkin Bertentangan dengan Hukum UE

Oleh Ana Rita Gil, Aylin Yildiz Noorda dan Lucas Ricardo

POS-KUPANG.COM - Keputusan Komisi Eropa baru-baru ini untuk meluncurkan prosedur pelanggaran terhadap Portugal terkait dengan ketentuan Perjanjian Mobilitas Komunitas Negara-Negara Berbahasa Portugis (CPLP) telah menempatkan kerangka kerja baru ini dalam sorotan.

Disimpulkan oleh Portugal, Angola, Brasil, Tanjung Verde, Guinea-Bissau, Mozambik, Sao Tome dan Príncipe, Timor Leste dan Guinea Ekuatorial pada tahun 2021, Perjanjian Mobilitas CPLP memfasilitasi pergerakan warga negara anggota CPLP dalam batas-batas negara 'ruang bahasa yang sama'.

Sebagaimana diungkapkan oleh Sekretaris Eksekutif CPLP, Zacarias da Costa, perjanjian ini ‘lebih dari sekadar serangkaian tindakan sedikit demi sedikit’, yaitu membangun kerangka hukum dengan sistem yang fleksibel dan bervariasi yang disesuaikan dengan kekhasan masing-masing negara bagian.

Khususnya, Perjanjian Mobilitas bertujuan untuk menyederhanakan proses perolehan visa dan izin tinggal sementara, dengan sekitar 150.000 permohonan dilaporkan sedang diproses oleh Dinas Asing dan Perbatasan Portugis (SEF).

Dalam postingan ini, kami mengkaji adopsi, konten, dan implementasi Perjanjian Mobilitas, dimulai dengan pengenalan singkat tentang CPLP.

Mendirikan CPLP

Dimulainya CPLP pada awal tahun 1980-an ketika Menteri Luar Negeri Portugal pada saat itu, dalam kunjungan resminya ke Cabo Verde, mendukung dialog tiga benua yang terdesentralisasi sebagai sarana untuk meresmikan hubungan antara Portugal dan bekas jajahannya.

Inisiatif ini mendapatkan momentumnya pada tahun 1990-an, terutama karena upaya penuh dedikasi dari duta besar Brasil untuk Portugal pada saat itu, dan menghasilkan pembentukan organisasi tersebut pada tahun 1996.

Meskipun CPLP didirikan dengan tujuan yang baik, berpusat pada pengembangan kerja sama antar negara. Di berbagai wilayah yang berakar pada bahasa dan budaya yang sama, wilayah ini tampaknya menjadi 'wajah politik' dunia Lusophone.

Dalam hal ini, negara ini memiliki kemiripan dengan negara-negara berbahasa Perancis dan Inggris, meskipun baik Organization internationale de la Francophonie (Organisasi Internasional Francophonie) maupun negara-negara Persemakmuran belum mengadopsi perjanjian mobilitas seperti yang terdapat dalam CPLP.

Awalnya terdiri dari tujuh negara anggota, CPLP berkembang dengan diterimanya negara baru Timor Leste yang baru merdeka pada tahun 2002 dan Guinea Ekuatorial pada tahun 2014.

Brasil merupakan negara anggota terbesar dalam hal wilayah, populasi dan ekonomi, dengan jumlah penduduk terbanyak penutur bahasa Portugis.

Namun, proyeksi menunjukkan bahwa pada akhir abad ke-21, mayoritas penutur bahasa Portugis kemungkinan besar akan tinggal di Afrika, hal ini disebabkan oleh pertumbuhan demografi di Angola dan Mozambik.

Meskipun daftar calon anggota CPLP di masa depan tampaknya sudah habis, CPLP telah secara proaktif memperkenalkan kategori 'pengamat', yang memungkinkan organisasi internasional dan negara-negara yang berkepentingan untuk berpartisipasi dalam pertemuan puncak CPLP dan pertemuan Dewan Menteri Luar Negeri, meskipun tanpa hak suara.

Teks pendirian CPLP telah menetapkan tujuan untuk 'berkontribusi pada penguatan ikatan kemanusiaan, solidaritas dan persaudaraan di antara Masyarakat yang menggunakan Bahasa Portugis sebagai salah satu landasan identitas khusus mereka dan, dalam hal ini, mendorong langkah-langkah yang memfasilitasi gerakan  warga negara Negara Anggota dalam ruang CPLP'.

Menindaklanjuti hal ini, negara-negara anggota CPLP sepakat untuk menjajaki kemungkinan jalan bagi pengembangan kebijakan dalam isu mobilitas dalam Deklarasi Praia pada tahun 1998.

Dua tahun kemudian, sebuah kelompok kerja dibentuk untuk memfasilitasi mobilitas intra-CPLP dan untuk memastikan kesetaraan sosial dan politik warga negara anggota CPLP.

Beberapa perjanjian segera menyusul setelahnya, termasuk persyaratan maksimum umum untuk permohonan visa jangka pendek pada tahun 2002 dan visa pelajar pada tahun 2007.

Selama periode ini, tujuan untuk menetapkan status kewarganegaraan Lusophone atau CPLP mendapat banyak perhatian tetapi belum mencapai konsensus.

Sementara itu, jalan untuk perjanjian mobilitas telah disiapkan, yang akhirnya ditandatangani di Luanda, Angola, pada 17 Juli 2021, setelah tujuh sesi pembahasan berbasis teks.

Memfasilitasi Tiga Jenis Gerakan

Perjanjian Mobilitas tidak menciptakan rezim pergerakan bebas. Sebaliknya, negara-negara anggota CPLP telah menetapkan standar minimum untuk memfasilitasi tiga jenis perpindahan: kunjungan jangka pendek, kunjungan sementara, dan izin tinggal.

Meskipun kunjungan singkat tidak memerlukan izin administratif sebelumnya, kunjungan sementara (yang durasinya tidak melebihi 12 bulan) bergantung pada izin tersebut.

Sebaliknya, penyederhanaan izin tinggal mencakup kategori dokumentasi baru yang disebut ‘izin tinggal CPLP’, yang dapat diberikan setelah otorisasi ‘visa tinggal CPLP’.

Inti dari kerangka ini adalah syarat dan ketentuan yang berlaku. Pada dasarnya, setiap negara bagian bebas memilih modalitas dan kategori mobilitas.

Hal ini memungkinkan negara untuk melaksanakan kewajiban secara bertahap dan dengan tingkat integrasi yang berbeda-beda pada satu atau lebih modalitas mobilitas dan/atau kategori masyarakat, menyesuaikannya dengan kondisi internal.

Setiap negara bagian mempunyai wewenang untuk menentukan, berdasarkan undang-undang internalnya, dokumentasi yang diperlukan untuk mengajukan visa tinggal CPLP.

Selain itu, tidak ada negara yang diwajibkan untuk melakukan komitmen yang tidak sesuai dengan komitmen internasional atau perjanjian integrasi regionalnya.

Implementasi oleh Portugal

Portugal menyetujui Perjanjian Mobilitas CPLP melalui Resolusi Majelis Republik No. 313/2021 tanggal 9 Desember, melaksanakannya dengan memberlakukan Undang-undang No. 4/2022 tanggal 30 September, dan No. 18/2022 tanggal 25 Agustus.

Oleh karena itu, warga negara anggota CPLP dapat mengajukan permohonan visa tinggal sementara, visa pencari kerja, atau visa tinggal CPLP.

Permintaan tersebut akan langsung dikabulkan, kecuali pemohon diidentifikasi dalam Sistem Informasi Schengen sebagai subjek peringatan untuk kembali atau peringatan penolakan masuk dan tinggal.

Dengan kata lain, pemohon tidak perlu lagi mengajukan permohonan visa secara langsung, dan dikecualikan dari keputusan SEF sebelumnya (yang baru-baru ini digantikan oleh AIMA).

Selain itu, mulai Maret 2023, warga negara negara anggota CPLP tertentu sudah bisa mengajukan izin tinggal sementara secara online. Ini bukan visa yang diberikan secara otomatis, melainkan izin tinggal sementara yang diberikan kepada warga negara anggota CPLP yang telah menjalani proses migrasi yang tertunda di SEF/AIMA atau memiliki visa yang dikeluarkan oleh konsulat Portugis. Demikian pula, mereka yang memiliki visa tinggal CPLP berhak mengajukan izin tinggal CPLP.

Keputusan pemberian izin tinggal sementara CPLP kepada warga yang sudah tinggal di wilayah tersebut, dan sedang menunggu izin tinggal, juga diambil dengan tujuan untuk menyikapi banyaknya permohonan tertunda yang diajukan berdasarkan skema regularisasi permanen yang ada di Portugal.

Memang benar, Pasal 88 dan 89 UU Imigrasi menetapkan ‘hak untuk melakukan regularisasi’ bagi warga negara yang tinggal secara ilegal di wilayah tersebut dan yang memiliki kontrak kerja atau perjanjian promes untuk meresmikan kontrak kerja.

Norma-norma hukum ini menarik sejumlah besar migran, terutama dari Brasil, yang memasuki Portugal dengan tujuan mencari peluang kerja, dan tinggal secara ilegal di sana, menunggu regularisasi.

Jumlah prosedur yang tertunda berjumlah lebih dari 120.000 dan waktu tunggu melebihi dua tahun. Ketidakpuasan di kalangan komunitas imigran semakin meningkat, dan Ombudsman melaporkan adanya peningkatan ekstrem dalam pengaduan terhadap SEF.

Dengan skema CPLP, Pemerintah berharap dapat mengatasi permasalahan yang menumpuk ini, yang sangat membahayakan berfungsinya layanan dan meningkatkan ketidakpuasan masyarakat.

Prosedur Pelanggaran Komisi Eropa terhadap Portugal

Pada bulan September 2023, Komisi memulai prosedur pelanggaran terhadap Portugal. Komisi berpendapat bahwa Perjanjian Mobilitas memberikan izin tinggal yang tidak sesuai dengan format seragam izin tinggal bagi warga negara negara ketiga berdasarkan Peraturan Dewan 1030/2002.

Lebih jauh lagi, Komisi berpendapat bahwa baik izin tinggal maupun visa jangka panjang yang dikeluarkan untuk tujuan mencari pekerjaan bagi warga negara dari Negara-negara CPLP tidak mengizinkan pemegangnya untuk melakukan perjalanan di dalam wilayah Schengen, yang bertentangan dengan hukum UE.

‘Izin tinggal’ CPLP terdiri dari dokumen yang secara sederhana menyatakan bahwa pemegangnya mempunyai izin untuk tinggal di Portugal berdasarkan perjanjian mobilitas CPLP.

Fakta bahwa negara tersebut tidak mengikuti format izin tinggal UE juga berkontribusi terhadap peningkatan sejumlah ketidakpastian dalam kehidupan sehari-hari para pemegangnya.

Faktanya, merupakan hal yang umum bagi entitas swasta atau bahkan publik untuk tidak mengakui dokumen tersebut dan menolak akses terhadap beberapa hak, seperti membuka rekening bank atau menyewa rumah.

Selain itu, sering kali pemegang izin tinggal CPLP ditolak untuk naik penerbangan internasional atau bahkan kembali ke Portugal oleh petugas bandara asing, yang tidak memahami dokumen tersebut.

Portugal memiliki waktu dua bulan untuk menanggapi surat tersebut dan mengatasi kekurangan yang diidentifikasi oleh Komisi.

Menteri Luar Negeri Portugal untuk Urusan Eropa, Tiago Antunes, telah membantah ketidaksesuaian antara Perjanjian Mobilitas dan rezim Schengen, dan mengumumkan bahwa implementasi perjanjian tersebut akan terus berlanjut.

Jika tidak ada ‘tanggapan yang memuaskan’ dari Portugal, Komisi dapat memutuskan untuk mengeluarkan pendapat yang masuk akal, yang merupakan permintaan resmi untuk mematuhi hukum UE.

Jika negara yang bersangkutan tidak mematuhi pendapat yang masuk akal, Komisi dapat memutuskan untuk merujuk permasalahan tersebut ke Pengadilan Uni Eropa.

Kesimpulan: Apakah Perjanjian Mobilitas CPLP merupakan salah satu bentuk atau bagian dari tren yang lebih besar?

Perjanjian Mobilitas CPLP dapat dilihat sebagai kerangka kerja yang khas, yang berasal dari organisasi kerja sama politik dan budaya, bukan blok perdagangan yang terintegrasi.

Blok perdagangan terpadu, seperti UE, Uni Afrika (AU), Pasar Bersama Selatan (MERCOSUR), dan Komunitas Ekonomi Negara-negara Afrika Barat (ECOWAS), telah menetapkan sistem pergerakan bebas mereka sendiri, meskipun dalam berbagai tahap penerapannya.

Meskipun perjanjian perdagangan yang dirancang antara negara maju dan berkembang diketahui memfasilitasi mobilitas manusia sampai batas tertentu, namun cakupan fasilitasi tersebut biasanya lebih terbatas.

Perjanjian Mobilitas CPLP mencerminkan pengamatan konvensional bahwa negara-negara yang beroperasi pada tingkat pembangunan yang berbeda cenderung memfasilitasi mobilitas manusia pada tingkat yang lebih terbatas.

Meskipun demikian, Perjanjian Mobilitas CPLP dipandang unik karena mengakhiri batasan yang tidak dapat dibenarkan terhadap hak bekerja bagi warga negara non-UE tertentu di negara UE.

Dalam hal ini, hal ini dapat dipandang sebagai bagian dari tren yang lebih besar yang mendukung kerja sama internasional dalam isu migrasi.

Masalah ini menjadi agenda utama PBB khususnya pasca tahun 2015, yang mengarah pada diadopsinya Perjanjian Global untuk Migrasi yang Aman, Tertib, dan Teratur (GCM) yang tidak mengikat secara hukum pada tahun 2018.

Semua negara anggota CPLP telah memberikan suara mendukung penerapan GCM selama tahun 2018, pemungutan suara bersejarah di Majelis Umum PBB, kecuali São Tomé dan Príncipe dan Timor Leste yang tidak memberikan suara.

Selain itu, tiga negara anggota CPLP (Portugal, Cabo Verde dan Guinea-Bissau) telah menyerahkan laporan nasional sukarela mengenai implementasi GCM.

Dalam laporan mereka, Portugal dan Guinea-Bissau merujuk pada Perjanjian Mobilitas CPLP sebagai contoh keberhasilan implementasi tujuan meningkatkan ketersediaan dan fleksibilitas jalur migrasi reguler.

Selain itu, kedua negara menyebutkan dalam laporannya bahwa mereka telah menerima untuk menjadi ‘negara Juara GCM’ dan berkontribusi dalam mencapai tujuan GCM.

Ana Rita Gil adalah Profesor, Fakultas Hukum Universitas Lisbon, Portugal. Peneliti di Hukum Publik Lisbon. Email: anaritagil@fd.ulisboa.pt.

Aylin Yildiz Noorda adalah peneliti pascadoktoral di Pusat Penelitian Hukum Publik Lisbon, Universitas Lisbon, Portugal / Peneliti Non-residen di World Trade Institute (WTI) dan Pusat Penelitian Perubahan Iklim Oeschger (OCCR), Universitas Bern, Swiss. Email: aylin.yildiz@wti.org. Penelitian ini didanai oleh Swiss National Science Foundation (SNSF) dengan hibah no P500PS_210910.

Lucas Ricardo adalah Konsultan Kebijakan Investasi di UNCTAD. Surel: narciso_lucas@hotmail.com

(eulawanalysis.blogspot.com)

Ikuti berita POS-KUPANG.COM di GOOGLE NEWS