Masa Depan Pengelolaan Risiko Kebakaran di Indonesia

Oleh Jonatan A. Lassa, Anggota Forum Academia NTT. Research Fellow (Postdoctoral) di Indonesia Program dan Ash Center Harvard Kennedy School, Harvard University.

APA cita-cita anda? Tanyakan anak anda, "apa cita-citamu?" Apakah ada yang menjawab: "Kalau besar, saya ingin menjadi anggota pasukan pemadam kebakaran!" Sejauh yang mampu diingat, tidak ada satupun rekan sejawat ataupun adik-adik SMA/SMU yang memiliki cita-cita demikian 10-15 tahun lalu.

Hal yang sama mungkin masih terjadi hari ini. Tanpa sadar, cita-cita anak-anak memiliki hierarkis yang terkonstruksikan secara sosial. Pekerjaan sebagai pemadam kebakaran seolah-olah bukan pekerjaan impian dalam membangun bangsa. Akibatnya, armada Pemadam Kebakaran seringkali dibangun ala kadar dan tidak dilihat sebagai bagian utama dalam manajemen tatakota.

Ketika masih studi di Bonn, Jerman, di Sekolah (TK-SD) putri kami, ada program khusus mengunjungi kantor pemadam kebakaran. Hal ini membuat dirinya dan adiknya bermimpi suatu hari bisa menjadi petugas pemadam kebakaran. Kamipun dituntut membeli permainan mobil pemadam kebakaran.

Ketika berlibur di tanah air di awal Desember 2010, kami sekeluarga berjalan kaki di depan kantor pemadam kebakaran Jakarta Selatan dan kedua anak kami memohon untuk bisa foto-foto di depan mobil pemadam kebakaran. Petugas yang bertugas saat itu memahami keinginan anak kami sehingga kami diizinkan bebas bermain bersama di depan kantor selama lebih kurang 30 menit. Pengalaman ini benar benar berkesan bagi saya dan menjadi pelajaran menghargai para pahlawan kota yang tidak dikenal bernama pemadam kebakaran.

Tepatnya dua minggu yang lalu, saya disponsori oleh Executive Education di Harvard Kennedy School of Government mengikuti Crisis Leadership training di Harvard Kennedy School. Tentu sebuah berkah mengikuti training serupa dan ini merupakan yang kesekian kalinya saya dibiayai menjadi peserta. Salah satu sesi yang paling berkesan adalah ketika James Schwartz, Ketua Armada Dinas Pemadam Kebakaran di Arlington County menceritakan soal kejadian serangan teroris dengan pesawat di Pentagon 11 September 2001 yang memakan korban 184 orang. Yang menarik dalam kejadian di Pentagon 2001, adalah sisi kepemimpinan Schwartz yang mengambil alih komando operasi penyelamatan Pentagon hanya beberapa menit setelah American Airlines 77 menabrak gedung tersebut.

Diceritakan Schwartz soal konflik cara pandang dalam respon darurat tersebut terutama ketika dalam pandangan Dinas Pemadam Kebakaran di Arlington County, Gedung Pentagon adalah milik pemerintah daerah sehingga komando operasi penyelamatan penghuni gedung berada ditangan Dinas
Kebakaran Arlington dan bukan oleh sistim komando Pentagon.


Cara pandang Schwartz didukung kekuatan hukum. Sedangkan beberapa anggota perwira Pentagon diceritakan tidak bahagia dengan konsep tersebut dan memaksakan diri melakukan penyelamatan anggota secara sepihak tanpa peralatan, dengan alasan filosofis tentara soal kesetiakawanan "tidak bisa meninggalkan teman seperjuangan di `medan tempur` karena bisa dianggap berkhianat pada tim." Singkat cerita, beberapa upaya personel perwira di Pentagon di tangkap pasukan Dinas Kebakaran Arlington.

Cerita Schwartz di atas menarik, terutama pada sisi legitimasi territorial keamanan terkait risiko kebakaran. Menurut Schwartz, territorial Arlington adalah daerah latihan penanggulangan kebakaran yang rutin. Yang perlu dicatat, Schwartz kemudian memimpin Satuan Komando respon di Pentagon yang bertugas mengkoordinir semua petugas kebakaran, FBI (intelligent), FEMA (Badan Penanggulangan Bencana USA), dan satuan-satuan lainnya termasuk LSM.

Kisah Schwartz ini menjadi popelar dalam studi kepimimpinan dalam situasi krisis, dan salah satu keyakinannya adalah bahwa baik tentara dan polisi tidak dilatih untuk bertempur melawan api karena itu Petugas Pemadam Kebakaran perlu secara meyakinkan mengambil alih komando ketika terjadi kejadian serupa.

Tatakelolah Risiko Kebakaran
Bagaimana di Indonesia? Bagaimana di NTT? Bagaimana keadaan di Kota Kupang? Bagaimana di kota anda? Bagaimana membangun sistim dan institusi penanggulangan kebakaran dan kesiapsiagaan kebakaran kota yang kuat, ibarat menyiapkan payung sebelum hujan? Tulisan ini dibuat menanggapi kasus kebakaran Kantor Lama Gubernur NTT di Kupang, Senin dinihari 25 April 2011 yang tersebar di internet, sebagai pintu masuk bagi upaya transformasi tatakelolah risiko kebakaran perkotaan di Indonesia, yang perlu dimulai dari NTT.

Dari sisi regulasi, saya menggunakan teori jejak langkah untuk menjelaskan soal tatakelolah risiko kebakaran di Indonesia. Jejak langkah pertama, yang bersifat preventif: tatakelolah risiko kebakaran telah diatur dalam UU No 1 tahun 1970 tentang Keselamatan Kerja. Bagi petugas pemadam kebakaran, UU No 1 tahun 1970 ini kurang dikenali sebagai bagian dari regime penanggulangan kebakaran. UU No 1/1970, terutama pasal 2, 3 dan 9 secara tegas mengatur tentang pencegahan kebakaran ditingkat organisasi dan industri yang bersentuhan dengan kepentingan orang banyak.

Jejak langkah kedua adalah jejak langkah organisasi khusus pemadam kebakaran yang sering mengacu pada undang-undang terkait seperti UU Bangunan Gedung 2002, UU Rumah Susun, Keputusan Menteri Negara Pekerjaan Umum 11/Kpts/2000  tentang  "Ketentuan Teknis Manajemen Penanggulangan Kebakaran di Perkotaan" dan Permendagri 16 tahun 2009 tentang "Standar Kualifikasi Aparatur Pemadam Kebakaran di Daerah" dan beberapa peraturan tingkat kementrian yang berkaitan dengan kebakaran. Permendagri 16 tahun 2009 kemudian menjadi aturan mendasar bagi Perda-Perda terkait  pemadam kebakaran di daerah karena sifatnya yang operasional seperti mengatur 16 level keahlian aparatur pemadam kebakaran di daerah.

Beberapa daerah seperti Jakarta Pusat mencoba menghubungkan dengan peraturan-peraturan terkait seperti UU Penanggulangan Bencana, Tata Kota, dan peraturan-peraturan teknis kementrian dan lembaga. Visi penanggulangan kebakaran dengan demikian sangat tergatung pada kreativitas drafter perda terkait pencegahan dan penanggulangan bahaya kebakaran.

Membaca Modus Operandi Kebakaran
Bangunan perkantoran pemerintah umumnya sangat rentan kebakaran. Ini tentu menjadi penting karena legitimasi pemerintah kemudian berkurang karena sebagai regulator pengelolaan risiko kebakaran, pemerintah perlu memberikan contoh bagi masyarakat. NTT dalam hal ini tidak unik.

Tetapi pelajaran tentu bisa datang dari NTT. Sebagai contoh, di Sikka, terbakarnya sebagian kantor bupati kabupaten (termasuk bagian ekonomi) Sikka 26 Desember 2009, yang juga menghanguskan bekas ruang Satlak Penanganan Bencana (Bagian Sosial) yang menyebabkan semua data bencana 1992, peta risiko, dan beberapa instrumen peringatan dini gunung egon lenyap, sehingga BPBD Sikka yang baru terbentuk tidak diwariskan data apapun - sebuah fenomena knowledge loss dan diskontinuitas yang sering dianggap remeh, yang membuat kerja-kerja pembangunan tidak berkelanjutan.

Yang menarik dari kebakaran gedung bupati Sikka Desember 2009 adalah bahwa gedung tersebut terletak tidak lebih 100 meter dari kantor Pemadam Kebakaran setempat. Dalam wawancara penulis dengan beberapa sumber di Sikka November 2010, ada beberapa kemungkinan mengapa kinerja pemadam kebakaran terkesan buruk. Teori pertama adalah bahwa itu adalah kecelakaan murni seperti yang terjadi pada hari libur, terjadi arus pendek dan gedung tua tentu rentan terbakar.

Sayangnya, pemadam kebakaran Sikka tidak bisa membantu menghentikan api karena "semua staf" (hiperbola) diajak bergabung oleh pejabat tinggi kabupaten Sikka ke sebuah pesta di luar kota.

Kedua peristiwa kalau digabung sebagai puzzle, maka akan mengarah pada kemungkinan bahwa keduanya mungkin bukan kecelakaan murni tetapi merupakan rangkaian peristiwa yang disengaja (deliberatif). Mengapa deliberatif? Ada beberapa kemungkinan dan menurut sumber di Sikka, mungkin saja sebuah upaya sistimatis penghilangan barang bukti korupsi atau serupa dengan terlebih dahulu melucuti sistim penanggulangan kebakaran seharusnya mengikuti pola 24/7 (selalu siap tiap saat).

Kemungkinan ketiga sebagai kecelakaan murni dan ketidakhadiran pemadam kebakaran dianggap lumrah karena merupakan cerminan praktek BAU (business as usual) alias biasanya sering bolos di samping "fakta" bahwa mobil pemadam kebakaran sering tidak terisi penuh atau tidak penuh minyak. Sayangnya, para nara sumber mengatakan peristiwa 2009 di Sikka merupakan sebuah moral hazard (ancaman moral). Bila ya, maka upaya penguatan institusi pemadam kebakaran hanyalah salah satu aspek penting karena akar masalahnya berada diluar kontrol petugas pemadam kebakaran.

Tentu, kasus Sikka 2009 perlu studi yang mendalam yang bebas dari kepentingan politik lokal ataupun kepentingan advokasi murahan. Pemda Sikka pun tidak bisa sekedar menolak asumsi-asumsi publik yang mencurigai karena kejadian-kejadian seperti ini menyangkut hayat hidup orang banyak karena itu diperlukan investigasi independen agar publik diberdayakan berdasarkan fakta yang tidak di rekayasa penguasa.

Pertanyaannya, kapan dimulai dan oleh siapa? Bagaimana anda menanggapi kebakaran di Kota Kupang dinihari 25 April 2011 yang menghanguskan Gedung SAMSAT, Dinas Pendapatan dan Aset, Badan Koordinasi Penanaman Modal NTT, Kesbangpolinmas, Badan Pemeriksa Keuangan RI Perwakilan Propinsi NTT? Cara bertanya menentukan posisi dalam melihat masalah, tetapi cara menjawab tentu menentukan tingkat kepentingan anda terhadap masalah tersebut.

Sebagai tips metodologis, terutama pada kasus-kasus kebakaran gedung pemerintah. Pertama, ditingkat makro, pelajarilah modus operandi kebakaran dengan pertanyaan bantuan seperti: apakah ada pola siklus kebakaran kantor swasta/pemerintah yang bisa dipejajari? Apakah ada pola yang mengikuti siklus APDB, sebagai misal, siklus audit? Bila ya, mengapa kejadian kebakaran tertentu kerap mengikuti siklus audit di organisasi swasta atau pemerintah? Di tingkat mikro, anda bisa mengajukan scenario per menit selama 6 Jam sebelum (apa yang terjadi dalam dinamika pengambilan keputusan di kantor Pemadam Kebakaran?) hingga n+24 (apa yang terjadi sepanjang waktu tersebut secara detail, dan stakeholder yang terlibat, bagaimana cara pandang masing-masing terhadap masalah tersebut? Apa yang bisa dilakukan agar institusi pemadam kebakaran setempat menjadi kuat dan berkelanjutan?

Kebakaran menjadi musuh kota-kota di USA selain terorisme. Di Jakarta, hal yang sama terjadi hari ini. Tetapi melihat kebakaran sekedar melihat api tidak akan membantu kita melihat akar masalah. Kebakaran kota adalah masalah ekonomi, sosial dan politik! Selamat melakukan investigasi! *